中國退煤承諾后的海外能源投資
中國退煤承諾后的海外能源投資
作為全球可再生能源產業(yè)的領導者，中國有能力加大在海外的可再生能源投資
2021年5月，由中企投資興建的 匈牙利考波什堡100兆瓦 光伏電站項目。 圖/ 新華
文｜李丹青 李斯曼 薄子硯
過去十年，中國一直是跨境煤電投資最大的公共資金來源。2013年—2018年，中國在綠色“一帶一路”的背景下大力推進綠色金融，同時中國政策性銀行的貸款占全球跨境煤電公共融資額的50%。
2021年9月21日，最高領導人在聯合國大會上宣布：“中國將大力支持發(fā)展中國家能源綠色低碳發(fā)展，不再新建境外煤電項目”。宣布承諾大半年以來，各種變化也開始顯現。
退煤承諾的影響
不再新建海外煤電項目的承諾引發(fā)了大量討論。由于承諾起初缺乏細節(jié)，因此大部分討論集中在承諾的實際影響上，主要是針對“不再”和“新建”定義的討論。在承諾提出的半年里，尚未有政策文件對該承諾做進一步的闡述。
但即使沒有明確的指導政策出臺，參與海外煤電投資的國有金融機構和企業(yè)也更傾向于執(zhí)行習主席的承諾。同時，在項目、企業(yè)和金融機構層面，我們也觀察到了一些改變，利益相關方正在進行調整。
中國銀行是最早做出公開回應的機構之一。2021年9月24日，中國銀行提出，“從2021年四季度開始，除已簽約項目外，中國銀行將不再向境外的新建煤炭開采和新建煤電項目提供融資。”2021年底，平安銀行更新了其煤炭政策，提出將在海外項目上，遵照習主席在聯合國大會上提出的要求。
2022年3月，中國進出口銀行行長表示，該行將不再為新建海外煤電項目提供融資支持，成為第一家做出承諾的政策性銀行。更值得注意的是，在2022年4月，中國出口信用保險公司（Sinosure）明確提出將不會為海外煤電項目提供擔保。作為中國海外煤電項目獲得中方融資的先決條件，中信保的表態(tài)是一個重要進展。
在企業(yè)方面，第一個對承諾做出反應的是一家民營企業(yè)——青山控股集團，其在聯合國大會第二天承諾不再新建境外煤電項目。青山集團主要在印度尼西亞和津巴布韋等國投資，建設了配置自備燃煤電廠的能源密集型工業(yè)園區(qū)。該承諾可能會影響到一些規(guī)劃中的煤電項目，而青山控股也需要探索采用其他類型的能源來支持工業(yè)園區(qū)的運行。
項目層面也產生了一些影響。2021年6月，在中國香港注冊的Sunningwell國際有限公司與中國電力工程公司（CNEEC）簽訂了波黑700兆瓦Ugljevik III燃煤電廠的工程、采購和施工（EPC）合同。2022年1月，Sunningwell證實該煤電項目將無法從中國獲得融資。
中國駐南非大使陳曉東在回復當地民間團體的信件時，確認中國金融機構將不會為穆西納-馬卡多經濟特區(qū)（MMSEZ）擬建的1320兆瓦-3300兆瓦煤電項目提供資金支持，同時強調中國計劃優(yōu)先發(fā)展低碳能源。這是來自中國大使館的第一份明確回復。2022年3月，MMSEZ特區(qū)主席提到，一家中國企業(yè)表示將建設一座1000兆瓦的光伏電站，來代替燃煤電站。
2022年3月，國家發(fā)改委和國家能源局發(fā)布的《“十四五”現代能源體系規(guī)劃》填補了政策空白，“不再新建境外煤電項目”正式記入政府文件，這是習主席的承諾首次被寫進國家政策。接下來的一周，國家發(fā)改委、外交部、生態(tài)環(huán)境部和商務部聯合發(fā)布了《關于推進共建“一帶一路”綠色發(fā)展的意見》，明確將“全面停止新建境外煤電項目，穩(wěn)慎推進在建境外煤電項目”。
根據非營利性研究機構能源與清潔空氣研究中心（CREA）的分析，在2021年9月至2022年4月期間，有15個中方提供融資支持或參與EPC建設的煤電項目被取消，總裝機量約為12.8吉瓦。這可能是由于東道國修訂了能源政策，或中國撤出了項目。另有36個煤電項目處于建設階段，總裝機量為30吉瓦，這些項目將可以繼續(xù)推進。而目前仍有32個煤電項目處于未開工階段，總裝機量為37吉瓦，這些項目受到上述政策的影響尚不確定。
懸而未決的問題
雖然業(yè)內人士的普遍共識是，只要海外煤電項目在承諾之前沒有達到融資關閉（項目方完成所有手續(xù)，金融機構隨時可放款），就很難再從中方獲得融資支持，但仍存在一些不確定性。對“新建”定義的缺乏為承諾前已經在討論的項目留下了可能性，使中國的資金能夠繼續(xù)流向碳密集型能源項目。
根據CREA的分析，在未開工的30吉瓦煤電項目中，有11.2吉瓦已經獲得融資和必要的許可。這些項目既不是“新建”，也不是“在建”，處于灰色地帶。
另一類仍不確定的是已簽署EPC合同但尚未獲得融資的項目。雖然中方已很難繼續(xù)為海外煤電項目提供資金支持，但東道國的業(yè)主如果可以從其他渠道解決項目融資問題，將為中國的EPC（工程總包）公司和設備制造商參與這些項目留下可能。根據中國機電產品進出口商會的數據，僅在2021年，中國公司就簽署了67份火力發(fā)電站合同，總價值為188.59億美元。
與此同時，2022年2月，中國和巴基斯坦同意優(yōu)先推進300兆瓦的瓜達爾煤電項目。雖然該項目被列入中巴經濟走廊的第一階段（2015年—2018年），但在中信保由于巴基斯坦政府的債務問題拒絕提供貸款擔保后，該項目面臨多次拖延。目前，該項目被視為對中國和東道國具有戰(zhàn)略意義的規(guī)劃項目，將會繼續(xù)推進，即使它尚未達到融資關閉。
位于工業(yè)園區(qū)的自備燃煤電廠是另一個關注重點。自承諾以來，一些有中國股權支持的煤電項目在工業(yè)園區(qū)項目的名義下推進。2022年2月，中國能建中標印度尼西亞奧比島4×380兆瓦火力發(fā)電項目，作為工業(yè)園區(qū)的自備電廠。該項目的業(yè)主為中國寧波力勤資源科技開發(fā)有限公司和印尼Harita集團的合資公司。這類自備電廠通常不并網，作為工業(yè)園區(qū)的支撐性設施為園區(qū)提供電源，因此審批流程和手續(xù)相比于獨立的煤電項目更為簡單快速。由于信息披露有限，如果沒有明確的指導，中國企業(yè)將能夠繼續(xù)建設自備燃煤電廠。根據CREA統(tǒng)計，目前中國在海外擬建的自備燃煤電廠有8吉瓦。
除了煤電投資，中國的海外能源投資也正在轉向其他化石能源。與之前的規(guī)劃相比，《“十四五”現代能源體系規(guī)劃》特別提出要完善海外主要油氣產區(qū)合作，加強與重點油氣消費國的交流，促進海外油氣項目健康可持續(xù)發(fā)展。雖然這很大程度上出于保障國內能源安全的考慮，但也將使中國企業(yè)和金融機構的海外碳足跡進一步擴大，特別是燃氣發(fā)電項目。
隨著氣候承諾和退煤的浪潮，各國出現了轉向天然氣的趨勢。由于“新建”煤電項目很難再從中方獲得融資，因此東道國政府可能開始探索用氣電項目替代規(guī)劃中的煤電項目。據《越南能源》報道，越南的南定1號、廣德1號、永新3號和松口2號最初規(guī)劃為燃煤電廠，目前正在考慮轉為天然氣發(fā)電。
2022年初，IJGlobal報道稱中資銀行有可能與其他國際銀行一起，為泰國1.4吉瓦的Hin Kong天然氣發(fā)電項目提供資金。雖然天然氣被認為是碳排放強度較低的選項和過渡性能源，但俄烏沖突導致的能源危機表明天然氣的供應安全存在問題，這推動了各國加速轉向可再生能源的討論。
中國有能力發(fā)揮更大作用
復旦大學綠色金融與發(fā)展中心（GFDC）的研究表明，盡管2021年沒有出現新的煤電融資，但中國的海外石油和天然氣投資與2020年相比增加了兩倍，這說明僅僅停止海外煤電投資并不能解決我們所面臨的氣候危機。由于東道國的電力需求仍在不斷增長，為填補電力缺口，我們需要共同努力加速發(fā)展可再生能源。
大多數亞洲和非洲國家的可再生能源發(fā)展仍十分緩慢。根據國際可再生能源署（IRENA）的數據，2021年亞洲新增可再生能源裝機量154.7吉瓦，占全球新增的60%，其中121吉瓦在中國。而整個非洲大陸僅增加了2.1吉瓦。根據世界資源研究所中國海外投資清單（COFI）數據庫，在2000年-2020年期間，中國企業(yè)通過綠地投資及并購形式投資的海外風電項目為2.2吉瓦，太陽能項目為4.5吉瓦。政策性銀行以及商業(yè)銀行為海外風電項目融資12.3億美元，為太陽能項目融資45.19億美元。
由于可再生能源的電力供應存在波動性，同時由于儲能技術不成熟，用電低谷時發(fā)出的太陽能和風能往往不能被有效利用，這導致與煤電項目相比，可再生能源的投資風險更大。在缺少可再生能源優(yōu)先上網政策的國家，棄風棄光問題嚴重。再加上東道國有利于可再生能源發(fā)展的政策通常較少，如補貼、優(yōu)惠貸款等，較低的投資回報率打擊了外國投資者的積極性。新冠肺炎疫情導致的經濟和電力需求增速放緩，進一步加劇了這種情況。
另一方面，由于可再生能源項目的投資額通常低于傳統(tǒng)能源項目，參與門檻較低，因此民營企業(yè)更具有競爭力，已成為海外可再生能源投資的主力。然而，民營企業(yè)的企業(yè)信用與國有企業(yè)比相對較低，很難從中國的銀行和保險公司獲得支持。
雖然可再生能源的成本正不斷降低，但太陽能和風能的波動性增加了電網的系統(tǒng)成本。許多亞洲和非洲國家的電網系統(tǒng)相對老舊，連通性低，無法支撐高比例可再生能源的接入。其他支持可再生能源發(fā)展的基礎設施，如儲能、材料運輸等也都不發(fā)達。總的來說，大多數接受中國能源投資的國家都處于可再生能源發(fā)展的初期階段，仍缺乏相應的政策制定和專業(yè)能力。
推動發(fā)展中國家能源綠色轉型，中國的企業(yè)和銀行可以發(fā)揮重要作用，尤其是國有企業(yè)。但它們需要調整投資戰(zhàn)略，積極探索可再生能源投資機會，增加可再生能源的資產占比。中國的銀行則可以探索小型（包括離網）可再生能源項目的融資機會，助力發(fā)展中國家的可再生能源發(fā)展。
中國和東道國的政策調整也至關重要。除了方向性的政策，中國還應該出臺更具實操性和針對性的政策，促進海外可再生能源投資，如加快不同商業(yè)模式的孵化，并探索調動更多融資渠道等。至關重要的是，作為本國能源發(fā)展的決策者，東道國政府應根據巴黎協(xié)定和國家自主減排承諾調整國內能源計劃，更多地規(guī)劃可再生能源項目，并與中國和其他國家積極溝通尋求可再生能源投資機會。
為了吸引投資，東道國政府需要解決目前阻礙可再生能源發(fā)展的問題，將更多的資源用于儲能技術和電網的發(fā)展，并向中國學習發(fā)展可再生能源的經驗，制定和實施更多有利于可再生能源的政策，如可再生能源上網電價、購電協(xié)議、補貼和優(yōu)惠貸款等。
對中國而言，除了停止新建海外煤電項目、慎重推進在建煤電項目，中國還有能力更加積極地發(fā)揮自己全球可再生能源產業(yè)領導者的作用，加速全球可再生能源發(fā)展，縮短天然氣過渡期，加快能源轉型進程，助力投資地的東道國實現碳達峰。
（李丹青為The Sunrise Project中國項目負責人，李斯曼為該項目專員；薄子硯為Inclusive Development International中國全球項目總監(jiān)；編輯：馬克）
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